شبهة بعدم دستورية تعيين رئيس وأعضاء "المستقلة للانتخاب"

 وقعت الحكومة ومجلس الأمة في شبهة مخالفة دستورية في قانون الهيئة المستقلة للانتخاب 2012 عندما تم النص في القانون على أن يكون للهيئة مجلس مفوضين مؤلف من رئيس واربعة اعضاء وأن ترفع إلى الملك قائمة بالاسماء المقترحة للتعيين في المجلس يتم إعدادها من لجنة برئاسة رئيس الوزراء وعضوية كل من رئيس مجلس الاعيان ورئيس مجلس النواب ورئيس المجلس القضائي، بحسب ما نشرت صحيفة العرب اليوم في عددها الصادر الاربعاء.

وقد صدرت الارادة الملكية السامية بالموافقة على قانون (الهيئة المستقلة للانتخاب 2012 (نشرته "العرب اليوم" أمس).

وتنص المادة 6 من القانون:

أ- يكون للهيئة مجلس مفوضين مؤلف من رئيس واربعة اعضاء يعينون بإرادة ملكية لمدة ست سنوات غير قابلة للتجديد.

ب-1- لغايات الفقرة (أ) من هذه المادة, ترفع إلى الملك قائمة بالأسماء المقترحة للتعيين في المجلس يتم إعدادها من لجنة برئاسة رئيس الوزراء وعضوية كل من رئيس مجلس الأعيان ورئيس مجلس النواب ورئيس المجلس القضائي.

2- في حالة شغور منصب رئيس مجلس النواب, يحل محله آخر رئيس لمجلس النواب, وإذا تعذر ذلك فيحل محله آخر نائب لرئيس مجلس النواب.

وكان المجلس العالي لتفسير الدستور (ستبقى صلاحيات المجلس العالي في تفسير الدستور ومحاكمة الوزراء قائمة لحين إنشاء المحكمة الدستورية) قد اصدر قراراً تفسيرياً في قضية شبيهة (قراره التفسيري رقم 1 لسنة 2008) تدور حول المادة (5) من مشروع قانون ديوان المظالم التي نصت:

أ - يتولى إدارة الديوان رئيس يتم تعيينه بإرادة ملكية سامية بناءً على تنسيب مجلس الوزراء المستند إلى توصية لجنة مؤلفة من:

1- وزير العدل.

2- رئيس ديوان المحاسبة.

3- عضو من مجلس الأعيان يسميه رئيس مجلس الأعيان.

4- عضو من مجلس النواب يسميه رئيس مجلس النواب.

5- قاضٍ من الدرجة العليا يسميه رئيس المجلس القضائي.

ب - 1- توص¯ي اللجنة المشار إليها في الفقرة (أ)

من هذه المادة بأسماء خمسة أشخاص ممن تتوافر فيهم الشروط المنصوص عليها في المادة (4) من هذا القانون ومن المشهود لهم بالعدالة والنزاهة والحيدة وتتخذ اللجنة توصياتها بأغلبية أعضائها على الأقل.

وجاء في القرار التفسيري "بناء على قرار مجلس النواب المتخذ في جلسته التي عقدها بتاريخ 13/1/2008 اجتمع المجلس العالي في مبنى مجلس الأمة للإجابة على طلب مجلس النواب, وبيان مدى توافق نص المادة (5) من مشروع قانون ديوان المظالم, وهل يجوز أو يحق للسلطات الثلاث المشاركة أو التوصية بتعيين الموظفين العامين?

إنّ الدستور قد أخذ في المواد (24-27) بمبدأ الفصل بين السلطات الثلاث : التشريعية, والتنفيذية, والقضائية وحدد لكل سلطة صلاحياتها واختصاصاتها فأناط السلطة التشريعية بمجلس الأمة والملك, والسلطة التنفيذية بالملك ويتولاها بواسطة وزرائه, والسلطة القضائية بالمحاكم على اختلاف أنواعها ودرجاتها, على أن تصدر جميع الأحكام وفق القانون باسم الملك.

ثالثاً: جاء في المادة 45 من الدستور ما يلي:

45-1 يتولى مجلس الوزراء مسؤولية إدارة جميع شؤون الدولة الداخلية والخارجية باستثناء ما قد عهد أو يعهد به من تلك الشؤون بموجب هذا الدستور أو أي تشريع آخر (في التعديل الدستور لعام 2011 استبدلت كلمة تشريع بكلمة قانون) إلى أي شخص أو هيئة أخرى.

-2 تعيّن صلاحيات رئيس الوزراء والوزراء ومجلس الوزراء بأنظمة يصفها مجلس الوزراء ويصدق عليها الملك.

رابعاً: جاء في المادة 120 من الدستور ما يلي:-

التقسيمات الإدارية في المملكة الأردنية الهاشمية وتشكيلات دوائر الحكومة ودرجاتها وأسمائها ومنهاج إدارتها, وكيفية تعيين الموظفين وعزلهم والإشراف عليهم, وحدود صلاحياتهم واختصاصاتهم تُعيَّن بأنظمة يصدرها مجلس الوزراء بموافقة الملك.

وبعد التدقيق في النصوص السالفة الذكر والمداولة نستخلص ما يلي:-

1- أنّ مشروع قانون ديوان المظالم قد اعتبر رئيس الديوان موظفاً عاماً يُعين من حيث النتيجة بإرادة ملكية سامية بناء على تنسيب من مجلس الوزراء.

2- إنّ نصوص الدستور لم تخول الأعيان والنواب والقضاة صلاحية تعيين الموظفين العامين أو الاشتراك بالتوصية أو التنسيب بتعيينهم.

3- إنّ المادة (45) من الدستور قد خولت مجلس الوزراء ولايةً عامة في إدارة جميع شؤون الدولة الداخلية والخارجية باستثناء ما قد عهد أو يعهد به من تلك الشؤون بموجب الدستور أو أي تشريع آخر إلى أي شخص أو هيئة أخرى.

4- إنّ المادة 120 من الدستور قد نصت بدقة ووضوح على أنّ تشكيلات دوائر الحكومة ودرجاتها وأسمائها ومنهاج إدارتها وكيْفيَّة تعيين الموظفين, وعزلهم والإشراف عليهم وحدود صلاحياتهم واختصاصاتهم تعيَّن بأنظمة يصدرها مجلس الوزراء بموافقة الملك.

وبناءً على كل ما تقدم, وبما أنّ رئيس ديوان المظالم وحسب مشروع القانون هو موظف عام, وبما أنه ليس من اختصاص وصلاحيات الأعيان والنواب والقضاة تعيين الموظفين العامين أو المشاركة بالتنسيب أو التوصية بتعيينهم, وبما أنّ تعيين الموظفين العامين لا يعدو كونه من شؤون الدولة التي تدخل في اختصاص مجلس الوزراء بحكم ولايته العامة ومسؤوليته عن إدارة جميع شؤون الدولة الداخلية والخارجية يتولاه ويمارسه بموجب الأنظمة التي يصدرها بموافقة الملك, فإننا نقرر جواباً على طلب مجلس النواب أنه لا يجوز ولا يحق لأي من الأعيان أو النواب أو القضاة الاشتراك في تعيين الموظفين العامين أو التوصية أو التنسيب بتعيينهم". انتهى الاقتباس.

وجاء في قرار المجلس العالي لتفسير الدستور (ستبقى صلاحيات المجلس العالي في تفسير الدستور ومحاكمة الوزراء قائمة لحين إنشاء المحكمة الدستورية) رقم 2 لسنة 2008 "للاجابة عن السؤال الذي تضمنه طلب التفسير, يجد المجلس العالي انه لا بد من استقصاء النصوص الدستورية التي حددت اختصاصات وصلاحيات مجلس النواب, وعلاقته مع السلطة التنفيذية, آخذين بالاعتبار انه من القواعد الدستورية الجوهرية المتفق عليها فقها وتشريعا وقضاء, ان الدستور هو المرجع الوحيد الذي يحدد اختصاصات السلطات واسلوب ممارستها لها, وانه لا يجوز اضافة اي اختصاصات جديدة لاية سلطة دستورية غير الاختصاصات التي نص الدستور عليها, كما انه لا يجوز التعدي على الصلاحيات الدستورية لاية سلطة أو الانتقاص منها أو المشاركة فيها من قبل اية جهة اخرى. فعندما ينيط الدستور بسلطة من السلطات اختصاصات محددة أو صلاحية معينة, امتنع على السلطات الاخرى ممارسة هذا الاختصاص أو هذه الصلاحية, اذ انه لا يؤخذ في القواعد والاحكام الدستورية بالقاعدة المأخوذ بها في الاحكام والقواعد المدنية القائلة (ان الاصل في الامور الاباحة ما لم يرد دليل التحريم نصا أو دلالة)". انتهى الاقتباس.

وقد يتساءل البعض أنه مع التعديلات الدستورية لعام 2011 قد تكون اجريت تعديلات تتيح لرئيس مجلس الأعيان ورئيس مجلس النواب ورئيس المجلس القضائي?

وإجابة على هذا التساؤل نجد التعديل الذي جرى على المادة 45 (نص المادة مذكور أعلاه) هو استبدال كلمة تشريع بكلمة قانون.

وتمت إضافة فقرة إلى المادة 67 وهي:

2- تنشأ بقانون هيئة مستقلة تشرف على العملية الانتخابية النيابية وتديرها في كل مراحلها, كما تشرف على أي انتخابات أخرى يقررها مجلس الوزراء.

ولو أراد المشرع الدستوري أن يكون تعيين رئيس الهيئة وأعضائها من قائمة ترفع إلى الملك بالأسماء المقترحة للتعيين في المجلس يتم إعدادها من لجنة برئاسة رئيس الوزراء وعضوية كل من رئيس مجلس الأعيان ورئيس مجلس النواب ورئيس المجلس القضائي, لذكر ذلك صراحة.

أما المادة 98 فتنص:

1- يعين قضاة المحاكم النظامية والشرعية ويعزلون بارادة ملكية وفق احكام القوانين.

2- ينشأ بقانون مجلس قضائي يتولى جميع الشؤون المتعلقة بالقضاة النظاميين.

3- مع مراعاة الفقرة (1) من هذه المادة يكون للمجلس القضائي وحده حق تعيين القضاة النظاميين وفق أحكام القانون.

أي أن المشرع الدستوري حصر حق المجلس القضائي وحده بتعيين القضاة النظاميين, وليس منهم المشاركة بتنسيب تعيين موظفين آخرين من فئات أخرى.

وكما هو معروف وحتى إنشاء المحكمة الدستورية تبقى صلاحيات المجلس العالي قائمة.

وتنص المادة 122 من الدستور:

1- يؤلف مجلس عالٍ من رئيس مجلس الأعيان رئيساً ومن ثمانية أعضاء, ثلاثة منهم يعينهم مجلس الأعيان من أعضائه بالاقتراع, وخمسة من قضاة أعلى محكمة نظامية بترتيب الأقدمية, وعند الضرورة يكمل العدد من رؤساء المحاكم التي تليها بترتيب الأقدمية أيضاً.

2- للمجلس العالي حق تفسير أحكام الدستور إذا طلب إليه ذلك بقرار صادر عن مجلس الوزراء أو بقرار يتخذه أحد مجلسي الأمة بالأكثرية المطلقة ويكون نافذ المفعول بعد نشره في الجريدة الرسمية.

3- تعتبر هذه المادة ملغاة حكما حال وضع قانون المحكمة الدستورية موضع التنفيذ.

لاحظوا أن الدستور نفسه نص على صفات من يكونون أعضاء في المجلس العالي بينما لم ينص على صفات من يكون رئيساً أو عضوا في الهيئة المستقلة للإنتخاب.

ولو أراد المشرع الدستوري ذلك لنص بوضوح بنص مماثل على أن ترفع للملك قائمة بالأسماء المقترحة للتعيين في المجلس يتم إعدادها من لجنة برئاسة رئيس الوزراء وعضوية كل من رئيس مجلس الأعيان ورئيس مجلس النواب ورئيس المجلس القضائي, لذكر ذلك صراحة.

وطالما لم ينص الدستور على ذلك وسكت عن ذلك فيعني أن رئيس وأعضاء الهيئة يجب تعيينهم بقرار من رئيس الوزراء والوزير أو الوزراء المختصين من دون مشاركة أية جهة أخرى كرئيسي مجلسي الأعيان والنواب ورئيس المجلس القضائي. ذلك أن حدود اختصاصات التي ينص عليها الدستور للسلطات الثلاث لا يجوز التوسع فيها بالقياس, وإلا تم العصف بمدأ الفصل بين السلطات.

نصت التعديلات الدستورية لعام 2010 على إنشاء المحكمة الدستورية حيث تنص المادة 58/1 من الدستور:

تنشأ بقانون محكمة دستورية يكون مقرها في العاصمة وتعتبر هيئة قضائية مستقلة قائمة بذاتها, وتؤلف من تسعة أعضاء على الأقل من بينهم الرئيس يعينهم الملك.

ومن الجدير ملاحظته أن الدستور عين بالنص من هم أعضاء المجلس العالي بصفاتهم وليس بذواتهم, أما رئيس وأعضاء المحكمة الدستورية فلم يذكر من هم وبالعودة إلى القواعد العامة نجد أن تعيينهم يكون بإرادة ملكية موقعة من رئيس الوزراء والوزير أو الوزراء المختصين, وذلك سنداً للنصوص الدستورية التالية:

المادة 26: تناط السلطة التنفيذية بالملك ويتولاها بواسطة وزرائه وفق احكام الدستور.

المادة 40: يمارس الملك صلاحياته بارادة ملكية وتكون الارادة الملكية موقعة من رئيس الوزراء والوزير أو الوزراء المختصين يبدي الملك موافقته بتثبيت توقيعه فوق التواقيع المذكورة.

المادة 45/1: يتولى مجلس الوزراء مسؤولية ادارة جميع شؤون الدولة الداخلية والخارجية باستثناء ما قد عهد أو يعهد به من تلك الشؤون بموجب هذا الدستور أو أي قانون الى أي شخص أو هيئة اخرى.

المادة 48: يوقع رئيس الوزراء والوزراء قرارات مجلس الوزراء وترفع هذه القرارات الى الملك للتصديق عليها في الاحوال التي ينص هذا الدستور أو اي قانون أو نظام وضع بمقتضاه على وجوب ذلك. وينفذ هذه القرارات رئيس الوزراء والوزراء كل في حدود اختصاصه.

وهكذا يتبين أن نص المادة 6 من قانون الهيئة المستقلة للانتخاب 2012 فيه شبهة قوية بمخالفة الدستور.

التساؤل الأخير في هذا المقام: هل يمكن أن يقر مجلسا الأعيان والنواب قانوناً خضع للنقاش خاصة في الحكومة بما عندنا من كفاءات, قانوناً غير دستور?

الجواب: نعم يمكن لكل هذه الكفاءات أن تقر قانوناً كاملاً مخالفا للدستور أو مواد من قانون مخالفة للدستور.

ويبدو أن هناك في الجهات الثلاث من يعتقد بوجود شبهة عدم الدستورية لكن ليسن من مصلحة الجهات الثلاث الطلب من المجلس العالي فحص هذه الشبهة إن وجدت أم لا.

كما ليس أدل على ذلك من اتجاه معظم دول العالم لإنشاء محاكم دستورية للرقابة على دستورية القوانين, ففي المانيا مثلاً حكمت المحكمة الدستورية بعدم دستورية مئات المواد القانونية, وكذلك الأمر في مصر أضف إلى ذلك قرارات المجلس العالي في الأردن الذي قرر عدم دستورية مواد وقوانين إضافة إلى ما قررته المحاكم الأردنية (رقابة الامتناع) بمختلف درجاتها بامتناعها عن تطبيق قوانين مخالفة للدستور أو أنظمة مخالفة للدستور أو للقوانين وهي كثيرة.